主题论坛 | 陈旭：供给侧改革与规划创新
赵民 同济大学建筑与城市规划学院 教授
陈旭 同济大学建筑与城市规划学院 城乡规划学博士后
1、“需求侧”的经济理论内涵
从经济理论的角度对供给侧和需求侧进行理论上的溯源，消费、投资、净出口——“三架马车”拉动经济增长的理论实际源自“凯恩斯国民收入决定理论”，是从需求角度对GDP的解读（即支出法）。
古典经济学认为供给会创造需求，劳动力、资本和产品的价格——也就是工资、利率和商品价格会通过价格信号地调节供需，但凯恩斯认为，除了利率之外，影响投资的因素还有预期。当企业界对未来普遍感到悲观时，投资需求不足导致产出过低，劳动力市场上于是出现失业，而且失业还没法由市场机制自动消除，因为有工资刚性，或者因为利率对投资基本没影响，因为预期影响了企业家再投资。与古典经济学相比，凯恩斯理论赋予了政府新的角色和任务，即除了政府界定和保护产权、提供国防、提供公共产品外，还需要干预经济，以维持平稳和保证就业。
就凯恩斯理论而言，在经济预期比较悲观时，政府多支出但不需要多征税，因为政府开支可以通过乘数效应拉动更多GDP，会在后续经济发展过程当中产生更大的税基，新增的税收就可以弥补之前政府的财政开支。因此，当民间普遍对经济前景感到悲观时，政府要反周期而行，果断干预经济，增加财政开支，拉升GDP。但世界各国的实证研究表明，长期来看财政政策的乘数都大致等于1，即政府预先支出后所带动的消费和GDP的增长与其支出差不多，并不能带来更多的经济增长。财政并不能改变经济的基本面，能改变短期的预期，但不能改变长期预期。相反，政府的提早、透支的财政支出会扭曲要素市场价格。
在需求侧的认识上，对凯恩斯理论框架有三个方面的误解：
一是凯恩斯理论本身是有限定范围的。1936年，凯恩斯在其《就业、利息与货币通论》中说明，他的理论只用于分析短期经济现象，克服短期内的有效需求不足问题，只适用于在供给没有达到短期的生产可能边界的范围内。
二是凯恩斯理论并非经济增长理论，其目的是使经济平稳运行，是使得实际GDP尽可能接近理想状态下的GDP。但是，世界上有很多政策制订者甚至一些学者都将之作为促进经济增长的措施，这是对凯恩斯理论很大的误解。
三是凯恩斯理论讲的需求是“有效需求”，就是有支付能力的需求，不是凭空而生、透支的需求。有效需求来自实实在在的“实业领域”，并不是多发行货币就可以实现的。
2、“供给侧”的经济理论内涵
“供给侧”讨论供给能力，也就是经济增，主要涉及生产能力、是生产效率。供给侧所说的经济增长是“潜在GDP”的概念。潜在的增长率是指一个国家或者地区在各种资源得到充分和最优配制条件下可能会达到最大经济增长率，由资本劳动力、人力资本和全要素生产力决定。经济增长就是要提高“潜在GDP”——理想状态下能达到的GDP。
供给侧如何促进潜在GDP提高，这是经济增长理论的范畴，是从亚当斯密开始经历两百年思考都在一直在探讨的问题。经济增长，直观来说，就是生产要素（资本、劳动力、土地等）增加和生产要素配置效率提高。提高生产效率、提高潜在的GDP的路径就是追求更高的科技创新水平、要素在空间的更为合理的流动和分布、更科学的社会分工。
3、“需求侧”和“供给侧”的关系
二者的关系可以借鉴经济增长的普遍应用模型，即资本量和劳动力投入的关系模型：Y=Af（K,L）。其中：A为经济增长，K为资本存量，A，L不受到货币政策、财政政策的影响，只有K可能受到政策影响，政府投资或者央行松宽的货币政策都会促进K的增加。然而麻省理工学院的索洛教授证明，单纯依靠投资的经济增长是不可持续的，可持续增长只有通过创新、通过技术水平A的提高来实现。
有效需求的增加，是来自生产效率增加带来的经济增长。需求因素，特别是消费需求，并不能作为解释长期经济增长的源泉，相反，它最好被理解为经济增长的结果。也就是从长期来看，需求侧是由供给侧决定的。
需求本身十分重要，社会发展的一个本源的动力是人们的消费的欲望。提倡“供给侧”，并不是否认了“需求”，而是说需求侧着手的调整政策在短期能够起到作用，主要是平滑经济增长趋势，避免过大波动，由于经济的基本面发展有自身的规律性，调整预期未必能达到效果。长期来看，增长要靠生产率的提高。
中国现在的需求和供给之间的问题，供给和需求之间存在错位。一方面，一些产品不能满足需求；另一方面，“有效需求”不足。“供给侧改革”要促进增长，同时也在刺激需求，调整需求，并不是说忽视了需求。
1、信贷条件下经济发展的周期
世界上最大的对冲基金创立的金融家宏观经济模型，提出了一个简短的理论，由于信贷的存在，就会存在（借款和偿款的）短经济周期（或者商业周期 business cycle）与长经济周期（long wave）。短期内，由于透支未来收入，会出现消费大于收入的情况，政府可以通过调整利率来调整经济。长期来看，由于倾向于消费的本性，会产生长经济周期，债务增加超过社会收入的增加，但政府已经难以通过调整利率水平来激活经济，则进入去杠杆的时期。
图： 信贷条件下的经济周期（资料来源：对冲基金bridgewater报告）
2、“需求侧” 政策的式微
从历次中央会议可以看出国家决策层对于经济发展的阶段和政策思路的转向。2007年，国家还是希望能够抑制通货膨胀；2008年国际金融危机爆发，决策层选择了最快能够托底经济的方法，就是投资；2011年到2010年体现发展困惑，这个阶段国家重点抑制通胀；2012年、2013年决策层开始认识到经济发展进入所谓的新常态，也就是下降趋势，而且这个趋势是不可逆转的，经济工作会议首次去掉了“快”的发展思路；到2014年和2015年的时候愈发明显，中央出台了一些政策希望能够化解产能，并加强控制原来杠杆太高带来的地方发展风险。
决策层逐渐明晰了全世界经济下行的走势不可逆转的特点。全球的总体债务水平仍处于历史高位，大宗商品价格下降，物价水平增速下行，处于一个长周期下行的阶段。国家的经济基本面也处于下行的阶段，产能过剩问题严重，结构比较。投资拉动改变不了基本面，并不能使国家经济恢复到高增长状态。国家经济工作重点也从强调投资，到强调内需，再到强调供给（优化存量，寻找新增长点）。
基调 | 解读 | |
2007年 12月 | 强调“从紧的货币政策”，提出了“两防”：防止通货膨胀，要把通货膨胀抑制在3%以下；防止经济过热。 | 不希望投资过多，希望逐渐转向调结构。 |
2008年 12月 | 在国际金融危机肆虐（各国释放流动性）和国内经济急剧下滑的大背景下，“保增长、促发展”成为当年中央经济工作会议的主题。 | 主要从投资、消费、外需三个角度来考虑怎么样应对金融危机。 消费见效慢，扩大外需要面对变化的国际形势。 投资托住经济见效最快。但投资一些当时产能已经过剩的领域，产能过剩的情况加剧。 |
2009年 12月 | 保持经济平稳较快发展、加快经济发展方式。保持政策连续性稳定性。 | 扩大内需很难，外需不振将长时期存在，短期内主要靠投资。 |
2010年 12月 | 强调“稳”，货币政策收紧，防止通胀，调结构。 | 扩大投资的后果开始出现，要抑制通胀。 |
2011年 12月 | “稳中求进”，控物价，调结构 | 抑制通胀。外需多变控制不了，强调扩大内需。 |
2012年 12月 | 推进城镇化，促农业转移人口市民化，扩大内需。 | 是18年来，经济工作会议定调中首次去掉“快“字。 意识到产能过剩的问题非常严重。 强调通过“城镇化”扩大内需。 首次把经济增量和存量统筹兼顾的加以安排。增量方面，有质量、效率、可持续地增长；存量方面，利用国际金融危机的倒逼机制，化解产能。 |
2013年 12月 | 调结构，推进城镇化，控制和化解地方政府债务风险。 | 首次将控制和化解地方债风险作为经济工作的重要任务，进入去杠杆阶段，意图逐渐重建融资渠道。 |
2014年 12月 | 解读“新常态”。重点实施“一带一路”，京津冀协同发展、长江经济带三大战略。 | 对经济下行的形势确认，下调经济增速目标。实施“一带一路”去产能。抓重点区域京津冀协同发展、长江经济带发展，培育新增长点。 |
2015年 12月 | 供给侧结构改革，适应新常态，适应国际金融危机后各国竞争形势 | 下决心调结构，提出调整的几方面具体内容——“三去一降一补”。 |
1、具体内容涉及“三去一降一补”
2015年年底中央工作会议讲到供给侧改革具体内容，包括“三去一降一补”。其中：补短板——提高中国的产品质量，提高一些产品的供给水平，让中国的需求内化；去库存——重点为房地产、农产。在房地产方面，通过促进后续销售和需求带动收回一定的税收，在农产方面，逐渐调整产品结构以提高农产品的国际竞争力；去杠杆——现在整个中国的杠杆率很高，包括国家的资产负债表、企业资产负债表、居民资产负债表；去产能——去产能是最大的问题，在“三去”里排第一位，但目前的制度环境还承接不了去产能；降成本——包括降融资、物流、劳动力、税费成本，使得企业能够更好的进行研发、转型。
2、现有问题形成的内在经济逻辑
为避免“头痛医头、脚痛医脚”，“治标不治本”，有必要需要深入到微观，看一看市场上的经济主体是如何做决策的，特别要注意地方政府的决策，地方政府很大程度上掌握着地方的资源的使用，又进一步影响了资本、劳动力的决策。
另外，看经济主体怎么做决策，很重要的是要了解决策的局限条件，这就涉及到制度。从经济现象的观察来看，很重要的一个分界点是1994年的分税制。分税制改变了地方政府的行为的激励。
分税制与同一时期相继开展的金融体制改革、国企改革等形成合力，使得地方政府难以延续原来的转移财政收入至预算外的“化公为私”的做法。自从实行分税制，中央与地方的财政收入与支出的比例也发生了变化。分税制以后的地方政府事权不变而财力相对减少，为实现增长必须依靠自身力量解决基础设施建设与投资环境改善的问题。
在地方政府可支配的生产要素中，土地具有现实优势，且土地的租值回报是随着经济发展而不断上升的并且获取成本较低，同时农村可以释放出大量剩余劳动力，可低价配合土地的配置。
因此，地方政府势必采取以土地换投资，以廉价的工业用地加上廉价的劳动力来谋得产业资本的积累，进而以商业和居住用地的出让来快速提升政府的财政能力。
地方政府的行为策略可以概括为: “低价征地→有限的投资用于园区基础设施建设→低价供应工业用地，低税收吸引工业投资→地方财富积累和消费能力提升→高价供应商业用地和住宅用地，获得相关营业税与高额出让金→土地金融以投资城市基础设施建设”。
图：中央与地方财政收入和支出的相对变化
3、“制度改革”——“供给侧改革”的最终指向
在增长的内生系统之中，制度是一个特殊的因素。不同的理论学派在分析了技术进步、分工优化与空间外部性等因素及其运行的内在规律之后，最终无不指向制度因素。也就是说，诸多因素对于增长的良性内生作用都有赖于合理的制度安排，制度安排合理则可透过“激励约束”而引导要素的合理流动和配置。
“供给侧”能力的提高，要改变经济主体，特别是地方政府的行为逻辑。一要改变地方政府的财权和事权的划分，让地方政府有较为合理的投融资的渠道； 二要改变地方官员的行为激励和约束。
1、城镇化模式与经济增长方式的风险相关
城镇化模式的转变和经济增长方式转变息息相关，一样需要制度转向。城镇化的模式和经济增长方式在微观本质上具有一致性，都是人口、资本、土地等要素在空间、时间维度上重新配置的过程。从长期来看，城市化更应该被看做是经济增长的结果。城镇化模式与经济增长方式的形成具有相同的制度背景，是风险高度相关的。
图：城镇化与经济增长的内生统一性理论框架（资料来源：陈旭.赵民.经济增长、城镇化的机制及新常态下的转型策略.城市规划.2016.1）
2、目前的城镇化发展路径和问题
1994年以来城镇化的模式是土地金融支撑的城镇化的模式。1994年至今，中国的经济增长方式和城镇化的发展模式逐渐演进为：在增长激励下，地方政府追求以土地要素为中心的资源配置和土地金融，驱动着地方经济结构的变迁及快速的经济增长和城镇化。其普遍操作模式是，将商业与住宅用地的土地拍卖所得的纯收益部分作为资本金，成立地方建设融资平台（基础设施开发公司、城投公司），再以无偿行政划拨手段获得大约土地储备面积30%～40%的土地，土地抵押向银行贷款，获得下一轮城市基础设施建设的资金。
这种发展模式的核心问题是忽略了“人”的发展。城镇外来人口在面临多重约束（公共服务、住房门槛等），但政府推进空间城镇化与人口城镇化的动力不一，导致“人口城镇化与土地城镇化严重脱节”，而农村人口与城镇人口（特别是持有充沛不动产人口）间的财富差距不断拉大，又导致社会阶层流动难度更趋加大。
同时，由于土地价格实际上绑架了地方政府和金融体系，“系统风险”逐步累积，土地价格一旦大幅回落，必将引发连锁反应和金融风险，造成地方政府自身难以承担的严重后果。并且如果过快贴现未来现金流，将在未来一定的节点上使得公共投资无法得到财政收入的支撑，财政收支缺口扩大，城镇化不可持续。
3、城镇化发展思路的转向
因此，供给侧改革背景之下城镇化应采取三个思路转向：一是根据发展阶段和禀赋条件，转向“围绕人”的城镇化发展；二是构建完整的城镇化融资体系，确立新的地方收入支出循环模式；三是切实缩小城乡居民福利差异，实现“人的城镇化”和发展方式的转变。
1、快速发展阶段的城市规划特点
在上一阶段，城市规划的总体特点是增量为主，强调快速发展和城市规模的扩大。这在一定程度上适应了经济快速发展，符合工业化、投资驱动的经济发展要求。
第一轮城市总体规划 | 始于1980年初，为配合城市规划工作全面恢复而展开。到1982年已经有87个城市、153个县城和镇的总体规划经过了审批。 |
第二轮城市总体规划 | 修编工作开展于1990年代。伴随着社会主义市场经济体制的建立，它体现市场机制对于城市发展的调控作用。 |
第三轮城市规划修编 | 自2005年国务院召开会议部署后全面展开。这轮修编是在促进城镇化的政策背景下展开的。到2014年设市城市总体规划已经全部完成。 |
2、规划创新——服务于“人”和“创新” 的城乡规划
在供给侧改革背景下规划创新,一个方面是涉及到物质上，要服务于创新拉动的政府方式转变，强调物质上的社会化思路的转变。如更为注重存量优化，注重城市更新、新兴产业区再造，弥合旧有空间和社会经济发展的关系；又如围绕“人”的要素，建设包容型、服务型城市，关注城市生态环境改善、城市文化品位提升、宜居乡村建设，通过公众参加，在民众间达成愿景共识，通过交通、地产开发等手段改变城市贫富空间分化、教育、医疗等资源不均的局面；再如服务于创新拉动的增长，发展创意型、知识型城市。
另一方面，则是涉及制度设计、机制设计。要跃迁入新的发展路径，从根本上是依赖于制度变迁改变经济增长和城镇化的内在经济逻辑，这需要政府在全面而审慎的考量下，依据制度有效性的规则进行合理的机制设计，而绝非是引入某项规划编制就能奏效。也就是说规划的物质转向是要和制度转向，机制转向结合起来，适时地从城乡规划的方法论、技术手段方面进行创新。
本文根据速记稿整理而成，未经主讲人确认。
整理人：吴斐琼